Как именно нужно реформировать СБУ
16.02.2019
Государственные мужи в очередной раз шагают по граблям: реформирование одного из органов власти проводит сам этот орган.
Да, ключевые нормы и подходы к реформированию Службы безопасности Украины доверили специалистам из “главка” на Владимирской. Безусловно, там и в администрации президента могут возразить, что соответствующую работу вели еще с 2016 г., когда к разработке концепции изменений приобщались международные партнеры — офис НАТО, Консультационная миссия Европейского Союза и посольство США. Но с того времени много воды утекло, а за ней уплыли и ключевые общие наработки.
Напомним, летом 2018 г. вступил в силу Закон “О национальной безопасности Украины”, в переходных положениях которого упоминалось об обязанности Кабинета министров разработать и подать в Верховную Раду законопроект о парламентском комитете, в полномочия которого входило бы обеспечение контрольных функций Верховной Рады над деятельностью государственных органов специального назначения с правоохранительными функциями, правоохранительных органов, правоохранительных органов специального назначения и разведывательных органов. Однако не только этим законопроектом, в контексте подлинной реформы СБУ, должен был разродиться парламент. Кроме законопроекта о парламентском контроле, следует принять еще и новую редакцию законов “О Службе безопасности Украины” и “О государственной тайне”, которые уже утратили свою актуальность. Над первым из них и работали сотрудники СБУ, которые со временем должны были подать его президенту Украины для внесения в установленном порядке на рассмотрение Верховной Рады.
Следует отметить, что упомянутым выше Законом “О национальной безопасности Украины” обновлены задачи СБУ, в результате чего в изменениях нуждались свыше 20 законодательных актов. Прежде всего речь идет о том, что с июля 2018 г. деятельность Службы должна сосредоточиваться на противодействии разведывательно-подрывной деятельности против Украины, борьбе с терроризмом, контрразведовательной защите суверенитета, конституционного порядка и территориальной целостности, оборонительного и научно-технического потенциала, кибербезопасности, экономической и информационной безопасности государства, объектов критической инфраструктуры, а также на охране государственной тайны.
В объяснительной записке отмечается, что законопроект направлен на повышение институционной состоятельности СБУ по обеспечению государственной безопасности и приведению законодательства Украины, регулирующего деятельность СБУ, в соответствие с положениями Закона “О национальной безопасности Украины”, стратегических и концептуальных документов по вопросам развития сектора безопасности и обороны (в частности Стратегии нацбезопасности Украины, Концепции развития сектора безопасности и обороны Украины, Военной доктрины Украины), а также рекомендаций международных и европейских партнеров Украины по вопросам реформирования специальных служб внутренней безопасности (в частности рекомендаций ПАРЕ №1402 (1999), №1466 (2005) и №1713 (2005).
Как указали наши источники, в конце декабря документ с предложенными изменениями из СБУ передали в администрацию президента. Именно эта версия документа, которую скрывали от широкой публики, попала нам для ознакомления. Тем не менее спустя месяц законопроект вернули фактическим разработчикам для доработки. Ознакомившись с основными новеллами к ряду законодательных актов (странным образом среди указанных предложений не найдены изменения в сам Закон “О Службе безопасности Украины”), можно утверждать, что разработчик не слишком далеко отошел от нынешнего состояния дел. Ключевые предложения, отмеченные западными партнерами еще в 2016 г., по большому счету, не учтены.
Тем временем, параллельно с разработкой законопроекта, за коммуникационную составляющую о необходимости реформировать СБУ взялись и общественные активисты. Правда, речь идет исключительно о ликвидации ГУ БКОП (простым языком — подразделения К) как одной из структурных единиц, которая угрожает функционированию отечественного бизнеса и является центром развращения самой СБУ. Кроме того, активисты упоминают стандарты НАТО и европейского сообщества как ориентиры для дальнейшего реформирования. Абсолютно четкая и правильная позиция, если брать за основу широкий круг предложений офиса НАТО и КМЕС. Тем временем мало кому понятно, что кроется за такими стандартами, ведь подробно об этом никто не говорит.
Таким образом, мы попытались собрать все позиции, чтобы детализировать проблематику и предложить реальную реформу. Тем более что западные партнеры, как нам стало известно, не ознакомлены с последними наработками сотрудников СБУ.
Позиция европейцев заключается вот в чем. Миссия несколько лет работает над темой реформирования СБУ, поскольку считает это важным приоритетом для Украины. Учитывая то, что эта служба — орган неэффективный, КМЕС советует сосредоточиться сразу на трех направлениях: реформе самой службы, на государственной тайне, а также на парламентском контроле над СБУ. Среди ключевых направлений деятельности службы должны фигурировать антитеррористическая деятельность, охрана гостайны и контрразведка. При этом европейцы напоминают о важности функциональной направленности СБУ против российской агрессии.
Наконец, позиция экспертов Североатлантического альянса (НАТО) не очень отличается от мнения работников КМЕС. Они видят четкие проблемы как стратегического характера (СБУ никогда по-настоящему не реформировалась), так и тактического (законопроект разрабатывается тайно, без консультаций со стейкхолдерами).
Для них ключевым моментом является парламентский надзор над работой спецслужбы, который может осуществлять отдельный комитет (комиссия) через контроль над СБУ на всех ключевых направлениях. Работники офиса НАТО подтвердили общий подход к сокращению персонала СБУ, ведь сейчас ее состав пятикратно превышает совокупный состав двух британских спецслужб — МI-5 и МI-6. К тому же они сделали ударение на демилитаризации, в рамках которой следует оставить лишь одно-два подразделения, которые будут при погонах, — например, спецподразделение “Альфа”. Еще одним важным пунктом стала деполитизация СБУ. На вопрос, поддерживают ли они ликвидацию всех функций органа досудебных расследований, прозвучал ответ, что подавляющее большинство таких “расследовальных полномочий” следует изъять из законопроекта. Возможно, нужно оставить расследования преступлений по государственной измене, территориальной целостности и т.п.
При этом эксперты НАТО однозначно выступают за отмену всех функций по расследованию экономических преступлений. В то же временя эффективный парламентский контроль вообще должен был бы устранить эту проблему. Что касается сужения функций досудебного расследования коррупционных преступлений — эксперты категорически за то, чтобы соответствующих полномочий у СБУ не было. По словам работников офиса НАТО, военную контрразведку служба не против передать Министерству обороны. Однако оборонное ведомство против такого развития событий.
Упомянутые выше сжато охарактеризованные позиции подтверждаются документом, которым КМЕС и офис НАТО согласовали свои пункты реформы СБУ еще летом
2016 г. Западные эксперты четко формулировали свои ожидания и давали оценку концепта реформы Службы безопасности Украины.
Начнем с того, что именно западные партнеры приветствовали в концепте более двух лет назад. Прежде всего, его направленность на права человека и демократический контроль над СБУ, что должно было стать топ-приоритетом для ее деятельности. Второй важной новацией должно было стать внедрение независимого непарламентского контроля со стороны новообразованного комитета для надзора над деятельностью СБУ.
Европейцы и американцы готовы были предоставить помощь для создания соответствующего контролирующего органа, который должен был быть наделен реальными инструментами для выполнения своих контрольных функций относительно службы. Третье, что отмечали западные коллеги, касалось ограничения роли СБУ как органа правопорядка, ведь именно такими функциями преимущественно и наделена отечественная спецслужба. Четвертый совет касался четкого размежевания функций с другими органами соответствующего профиля по всему сектору безопасности. Пятое — демилитаризация службы, шестое — передача расследования коррупционных и прочих экономических преступлений в соответствующие органы правопорядка. И последний, седьмой, пункт касался повышения открытости в стратегии публичной коммуникации.
Комментируя в 2016 г. текущее состояние дел, западные партнеры делали ударение на деполитизации и эффективной работе спецслужбы по линии предотвращения уголовных правонарушений. Речь шла о том, что СБУ должна сконцентрироваться на сборе соответствующей информации, ее анализе и превенции серьезных правонарушений, как, скажем, преступления против государства и международной безопасности, ликвидировав функции досудебного расследования по ряду несвойственных ей составов преступления.
Западные эксперты четко указали, что расследование отдельных правонарушений (коррупции, контрабанды и т.п.) создают коррупционные риски непосредственно для самой Службы безопасности Украины. Наконец, СБУ должна лучшим образом отвечать требованиям стран — членов ЕС и НАТО и со временем стать партнером, которому доверяют, в обмене секретной (разведывательной) информацией между европейскими странами и государствами НАТО.
Западные партнеры пришли к соглашению по рекомендациям, которым должен отвечать концепт реформы СБУ вообще.
1. Первый параграф общих положений концепта должен дать официальное объяснение того, как следует трансформировать и реформировать СБУ. Тем не менее, оно должно было адресоваться не только широкой массе, но и непосредственно сотрудникам службы. Это помогло бы облегчить легитимизацию соответствующих изменений через принятие политического решения о реформировании. План Действий по реформе должен стать ключевой частью концепта, охватывая четко определенные сферы ответственности, подотчетность соответствующих должностных лиц во время реализации, а также предусматривать понятные цели и дедлайны, включительно с финансовой политикой и требованиями в кратко- и среднесрочной перспективе. В свою очередь, эти действия должны быть утверждены Министерством финансов Украины.
2. Служба безопасности Украины ни при каких обстоятельствах не должна расследовать преступления, связанные с контрабандой. Эта задача вместе с коррупционными правонарушениями должна отойти к другим органам правопорядка. Тем временем в борьбе с организованной преступностью роль СБУ сводилась бы к поддержке соответствующих расследований через взаимообмен информацией. Из тогдашней концепции было непонятно, какую именно подследственность преступлений оставляет за собой служба, хотя в табличке, адресованной международным партнерам, содержалось детализированное сравнение важнейших перемен в СБУ после реформы. Таким образом, именно такая сравнительная таблица должна была быть приложением к концепции, чтобы продемонстрировать финальный результат соответствующих перемен.
3. Сокращение количества сотрудников СБУ должно происходить в соответствии с приоритетами работы и изменениям, предусмотренным новым законом и соответствующим функционалом, а также включать в себя оптимизацию операционных процедур. Если не в самой концепции, то в Плане действий следует указать о передаче функциональных подразделений имеющимся или новообразованным органам правопорядка, таким образом минимизируя возможности СБУ в соответствующих сферах. Военная контрразведка должна была стать независимым органом с собственным операционным и аналитическим составом в структуре Министерства обороны.
4. Операционный баланс СБУ должен лежать в фарватере деления на оперативный состав, аналитиков, а также вспомогательный персонал. Фокус работы службы — сбор информации, ее обработка и предыдущая оценка проанализированных данных. СБУ следует ориентироваться на лучшие европейские образцы, повышая эффективность соответственно бюджетным затратам на работу со вспомогательным персоналом и аутсорсингом отдельных сфер деятельности.
5. В работу службы должны быть внедрены документооборот с грифом “секретно” и электронные процедуры принятия решений. В результате будет оптимизировано количество вспомогательного персонала, что снизит затраты бюджета на содержание спецслужбы.
6. Підхід, що ґрунтується на національній загрозі, повинен бути основою для цілей розподілу бюджету СБУ. Подход, который основывается на национальной угризе, должен быть основой для целей распределения бюджета СБУ. В свою очередь, Совет нацбезопасности и обороны Украины станет органом, который будет идентифицировать угрозы для нацбезопасности и формулировать для СБУ соответствующие задачи.
7. Внутренние антикоррупционные процедуры должны стать частью будущего процесса менеджмента человеческих ресурсов.
8. Процедуры набора кадров должны быть открытыми и прозрачными (базируясь на европейском опыте), что является ключевым фактором в борьбе с непотизмом и коррупцией в СБУ.
9. Концепция реформы СБУ должна фокусироваться на целях будущего обучения и тренинговых подходов для службы. Эти системы должны сбалансировать потраченные ресурсы (материальные, интеллектуальные) и дать нужные результаты. Учебная система должна отражать нужды СБУ, а также служить платформой для дальнейшей специализации набранного персонала в русле специфических вакансий и задач (на основе предварительно полученного уровня знаний и умений).
В общем, западные партнеры подытожили, что реформа должна придерживаться практики НАТО и Европейского Союза. Концепт изменений должен обеспечить стабильность в долгосрочной перспективе, без отрицательного влияния на текущую геополитическую ситуацию. Ради достижения соответствующих целей офис НАТО и КМЕС предложили создать экспертную группу, которая будет состоять из экспертов соответствующего профиля высочайшего уровня.
Позиция профильных экспертов из сферы реформирования органов правопорядка пересекается с абсолютным большинством пунктов, отмеченных представителями КМЕС и офиса НАТО.
Прежде всего речь идет о сосредоточении в СБУ двух функций — контрразведовательной деятельности и противодействия терроризму.
Второе требование — полный отказ от функций досудебного расследования и ликвидация соответствующих подразделений СБУ. Ограничиваться уничтожением одного или нескольких подразделений (ГУ БКОП, ГУ КЗИ и т.п.) нет смысла, ведь давить на бизнес можно и через другие управления, как это, например, произошло во время обысков в инвестиционной компании Dragon Capital или госкомпании “Укргазвидобування”, которые “посетили” далеко не сотрудники упомянутых выше экономических подразделений.
Третье касается значительного сокращения личного состава СБУ (с более чем 33 тысяч человек до количества, покрывающего текущие функции, которые, безусловно, сокращаются). Четвертое — личный состав следует формировать из гражданских госслужащих на конкурсной основе (тем не менее — непублично, ведь этот орган будет выполнять весьма деликатные задачи). Зарплата служащих должна быть обязательно зафиксирована в законе на достойном уровне (например, детективов НАБУ или следователей ГБР).
Пятое. Служба должна, наконец, отказаться от функции контрразведовальной защиты экономики. Шестое — Академию СБУ следует переформатировать в Школу СБУ, ведь там учат совсем не наукам, а практическим навыкам. Седьмое — на службу берутся лица, имеющие высшее образование, прошедшие годичную подготовку в Школе СБУ и успешно сдавшие экзамены. Восьмое — отчеты о деятельности службы должны публиковаться ежегодно, в том числе о количестве и местах проведенных контрразведывательных мероприятий.
И последнее: в одном документе должны быть объединены сразу три направления — работа СБУ, ее структура и численность, а также контрразведывательная деятельность.
Нынешний вариант закона, разработанный в “главке” СБУ на столичной улице Владимирской, совсем не разделяет позиции, отмеченные западными партнерами и национальными экспертами. В следующей статье о “людях в гражданском” мы детализируем, как и что именно предлагают реформировать сотрудники СБУ.
Александр Леменов
