Контроль за ґратами
28.12.2018
В Україні діє приблизно 4,9 тис. місць несвободи, не враховуючи окупованих територій Криму та Донбасу. Це в’язниці, ізолятори, інтернати, психіатричні лікарні тощо. Тривалий час люди в цих закладах були ізольовані від суспільства. І що з ними насправді відбувається, знали тільки їхні працівники. У 2006 році Україна підписала Факультативний протокол до Конвенції ООН проти катувань, відповідно до якого мала створити Національний превентивний механізм (НПМ) — незалежний орган, який моніторить місця несвободи для запобігання жорстокому поводженню з людьми. Проте запрацював він лише 2012-го у форматі «Омбудсман+». Це означає, що моніторингові візити здійснюють представники офісу омбудсмена спільно зі спеціально навченими громадськими активістами-волонтерами. Ідея в тому, що відбуваються вони без попередження в будь-який час доби, щоб керівництво не мало можливості підготуватися до них. Це повинно стримувати персонал від порушення прав людей, які утримуються в місцях несвободи.
Утім, попри те що НПМ працює в Україні вже шість років, він досі не зміг налагодити системну роботу й охопити всі місця несвободи, зазначають експерти ГО «Харківський інститут соціальних досліджень» (ХІСД). Вони провели оцінку роботи НПМ, для цього поспілкувалися з нинішніми та колишніми працівниками департаменту з питань реалізації НПМ офісу уповноваженого з прав людини, громадськими моніторами, а також представниками міністерств та відомств, у підпорядкуванні яких перебувають місця несвободи.
Як пояснив експерт ХІСД Андрій Черноусов, упродовж років з’ясувалося, що роль активістів у НПМ незначна: вони не беруть участі в плануванні візитів, майже не впливають на адвокаційні заходи та гострі аспекти, які необхідно відображати у звітах за підсумками візитів. За його словами, всі життєво важливі для розвитку НПМ рішення ухвалює сам офіс уповноваженого.
Проте основною проблемою, на думку правозахисників, є те, що департамент НПМ переважно реагує на скарги, хоча мав би запобігати. «У складі департаменту був створений і досі працює відділ реагування. Відповідно робота з реагування займає переважну частину часу, який НПМ виділяє на роботу з місцями несвободи, клієнтами, скаргами, які надходять із таких місць. Упродовж цього року було понад 2 тис. скарг: на 24 працівників департаменту це багато, вони не здатні адекватно виконувати превентивну функцію, бо займаються тільки тим, що їх розглядають. Відповідно системні зміни не відбуваються. Ми не бачимо, як НПМ впливає на місця несвободи, політику там», — зазначив Черноусов.
До того ж, каже він, офіс уповноваженого своїми силами не може охопити візитами майже 5 тис. місць несвободи, оскільки в нього замалий штат. «Найбільша відвідуваність в один із років існування НПМ — 6,5%. У середньому це 3–3,5%. Я розумію, що ресурс обмежений, людей мало, але говорити про якусь ефективність із такою низькою частотою візитів дуже складно. Якщо врахувати повторні візити, які є необхідними і які офіс робить, то частота ще менша», — зауважив експерт.
Причина малої кількості візитів у тому, що модель «Омбудсман+» не дає можливості громадським активістам самостійно відвідувати місця несвободи, вважає експерт ХІСД Денис Кобзін. «Для кожного візиту потрібен працівник офісу, який і без того навантажений іншою роботою, зокрема й реагуванням на скарги. Вони ніколи не зможуть забезпечити більшу кількість візитів, наявна модель працює вже на максимумі. Хоча якщо подивитися, скільки місць несвободи було відвідано, а скільки ще ні, то здається, ніби НПМ лишився в зародковому стані: 80% їх ніколи не бачили його візитів, люди там навіть не знають про такий інструмент захисту своїх прав», — зазначає експерт.
Також, за його словами, не всі інструменти, які має НПМ, використовуються повною мірою. «Основним інструментом НПМ є звіт, бо ідея системи в тому, щоб надати громадськості доступ до закритих місць, зробити їх відкритішими, дати голос людям, які перебувають під контролем держави за сімома замками. Ми бачимо, що єдиний регулярний звіт — це прес-реліз на сайті омбудсмена. Проте наш аналіз засвідчив, що через велике навантаження далеко не щодо всіх візитів вдається видати прес-реліз. Фактично ця інформація залишається десь у надрах офісу і в листуванні з відомствами», — каже Кобзін.
Експерти зазначають, що з 2014-го НПМ не видав жодної спеціальної доповіді, присвяченої певній темі чи вразливій групі. Також, за їхніми спостереженнями, його звіти іноді виходять із запізненням у понад рік. «Усе це призводить до того, що НПМ не виконує покладеної на нього ролі. Він задумувався як система, яка регулярно із залученням незалежних моніторів відвідуватиме місця несвободи, яка даватиме змогу тримати в тонусі й персонал таких місць, а він постійно має очікувати такого візиту, керівництво повинно працювати над системними змінами. У реальності через шість років НПМ перестали сприймати серйозно, тому що багато місць несвободи ніхто так і не відвідав, звіти дуже слабко комунікуються — їх не представляли в парламенті приблизно з 2013 року», — розповів Кобзін. У результаті, додає він, в установах знову й знову виявляють ті самі порушення.
Представник омбудсмена з дотримання прав людини в місцях несвободи В’ячеслав Петльований підтвердив Тижню, що в офісі уповноваженого справді не вистачає працівників, щоб охопити візитами всі місця несвободи. За його словами, у 2018-му було здійснено близько 340 таких візитів, а загалом охоплення становить близько 10%. Петльований зазначив, що для якісної роботи НПМ штат офісу має бути більшим утричі, хоча наразі таке його розширення неможливе. Проте, як раніше повідомляла омбудсмен Людмила Денісова, у 2019 році представництва уповноваженого відкриють у кожній області. Петльований пояснює, що кількість моніторингових візитів планують збільшити завдяки таким регіональним представництвам. «У кожній області в нас буде представник, левову частку візитів ми віддамо їм. Вони будуть в курсі ситуації, зможуть впливати на неї, а ми з центрального офісу їздитимемо на великі об’єкти, де поки що немає наших представництв в областях», — розповів представник уповноваженого.
Водночас він не вважає проблемою для НПМ функцію реагування. «Від початку року нам надійшло приблизно 1,6 тис. заяв від засуджених, їхніх родичів щодо можливих порушень прав: умови утримання, надання медичної допомоги. А також близько 2 тис. заяв, які стосуються порушень процесуальних прав. Якщо ми зовсім їх не розглядатимемо, то жорстко порушимо і Конституцію, і закон про звернення громадян», — каже Петльований. За його словами, у цих заявах є факти про порушення прав людини в закладах, які охоплюються Факультативним протоколом, тому офіс має на них реагувати. «Ми бачимо заяви, що нам треба зробити раптовий моніторинговий візит, і ми його робимо. Наприклад, із тієї чи іншої установи надійшло п’ять-шість заяв, ми їх беремо, їдемо туди й розбираємося. Вважаємо, що їх розгляд не можна відділяти від процесу реалізації НПМ», — пояснив представник омбудсмена.
Та експерти знайшли в роботі НПМ не тільки мінуси. За словами Черноусова, запуск НПМ, безумовно, є великим кроком уперед, адже вперше в історії України було створено системний орган для моніторингу місць несвободи, до того ж із залученням громадськості. «Не можна сказати, що до того таких візитів не було взагалі, їх здійснювали окремі організації, були різні способи доступу. Але НПМ зробив цей доступ системним, об’єднав людей довкола ідеї моніторингу таких місць», — каже експерт.
Серед рекомендацій, які висловили правозахисники, розвантаження НПМ і приведення його роботи у відповідність до Факультативного протоколу: забрати функцію реагування, віддати її іншим органам і залишити тільки превенцію. На думку фахівців, таким чином НПМ зможе запроваджувати системні зміни, не відволікаючись на окремі випадки.
Також, зазначає Кобзін, громадськість повинна мати більшу довіру з боку офісу, вирішувати самостійно, кого й коли моніторити, представляти результати моніторингів публічно. Це дасть змогу збільшити кількість візитів. «Ми впевнені: якщо громадськість матиме право самостійно організовувати візити, готувати й обговорювати результати звітів, а також сам офіс займатиме активнішу позицію в публічному просторі, це серйозно змінить ситуацію. Якщо система децентралізується і громадськість на місцевому рівні дістане можливість відвідувати ці місця регулярно, хоча б раз на місяць, то це, звісно, привчить працівників цих закладів поводитися з людьми трохи інакше. Візит може відбутися в будь-який час, це оздоровить ставлення, бо вони ніколи не знатимуть, коли до них прийдуть із візитом», — каже він.
Проте сьогодні, як пояснив Петльований, реалізація НПМ покладена на офіс уповноваженого і він не може самостійно делегувати іншим свої законні функції. На ситуацію здатні вплинути тільки зміни до законодавства. Як приклад такої децентралізації Черноусов навів Велику Британію. За його словами, там працює 20 НПМ, вони діють як мультиорган і відвідують усі в’язниці та поліцейські відділки щонайменше раз на тиждень. «Кожен поліцейський та офіцер розуміє, що є людина, яка не підконтрольна нікому. Вона прийде, подивиться, напише звіт, і це стане здобутком громадськості», — розповів Петльований. А поки законодавчі зміни не плануються, анонсоване розширення регіональної мережі представництв уповноваженого, ймовірно, може стати базою для посилення ролі громади в НПМ, збільшення кількості візитів та якіснішого моніторингу ситуації з правами людини в місцях несвободи.
Ганна Чабарай
