Євген Крапивін. Юрист, Асоціація УМДПЛ
20.07.2018
У липні українська Нацполіція відзначала третю річницю свого створення. Проте за цей час поліцейський правоохоронний орган, незважаючи на суспільні очікування, не перетворився на взірець правоохоронців країн Західної Європи та Північної Америки.
В Україні і надалі продовжуються зловживання з боку копів та підрозділів, а реформа в системі МВС пригальмувалася. В результаті в очах суспільства поліцейські втрачають довіру, а щодо якості роботи силовиків в публічній площині все частіше лунають критика й звинувачення в бездіяльності. Як свіжий приклад – погром, який стався 17 липня в будівлі НАБУ в Києвіта, за оцінкою Бюро, супроводжувався незрозумілою реакцією поліції (її невтручанням та спостеріганням за хуліганами-тітушками) на інцидент з нападом невідомих на антикорупційну держустанову. Така акція, як скаржаться окремі користувачі соцмереж, певно, по-перше, має мало чого спільного з цінностями Майдану, а по-друге, знову підтверджує острахи, що з Нацполіцією й МВС щось відбувається не те.
Водночас згідно з даними спільного соцдослідження Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва та соціологічної служби Центру Разумкова (грудень 2017 р.), поліції (в цілому разом з патрульною) зовсім не довіряє 30% опитуваних, ще 37% – швидше не довіряють. Порівняно з груднем 2016 року баланс довіри/недовіри українців до різних інституцій найбільше погіршився саме до патрульної поліції (негативний баланс зріс на 24%).
В чому причини неуспіху поліцейської реформи Нова Влада розповів керівник Експерно-аналітичного напрямку Асоціації українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів (УМДПЛ), юрист Євген Крапивін.
– За заявою українського президента в країні при його каденції влада провела 144 реформи, які «наблизили Україну до членства в ЄС». Серед вказаних ним реформ – перетворення правоохоронної системи, зокрема, реформування міліції в поліцію. Але на наш погляд реформа поліції не завершена. Більш того, вона розкрила давні проблеми діяльності цього правоохоронного органу, починаючи від питання ідентифікації силовиків, і, закінчуючи повноваженнями поліції (наприклад, тривають зловживання при складанні адмінпротоколів або обшуків бізнесу). Які на сьогодні на ваш погляд існують гострі проблеми в роботі поліції, які не вирішила реформа, що заважають вітчизняним силовикам «дорости» до рівня, наприклад, Європолу?
– Нагадаю, що реформа поліції розпочалася одразу після Революції Гідності: зараз говорять про три роки поліції, але по факту до запуску патруля теж був рік реформ правоохоронної системи, коли міністр МВС Арсен Аваков збирав Громадську раду, була написана Стратегія реформування органів внутрішніх справ. Стратегія затверджена в листопаді 2014 р. Кабміном і в принципі на 2015 р. вона вже мала виконуватися, а фактично наполовину не була виконана.
Курс дуже сильно змінився, коли президент взяв ініціативу в свої руки, запросив так звану президентську команду – з початку Еку Згуладзе (екс-перший заступник голови МВС), потім – Хатію Деканоідзе (екс-глава Нацполіції). Відбувся різкий курс на реалізацію перетворень. Згодом при Деканоідзе була написана ціла концепція «Сто днів якості Нацполіції». Проте знову ж таки з концепції майже нічого не було виконано. Також вона обіцяла, що з такою самою швидкістю та інтенсивністю (як це відбувалося із запуском поліції) будуть реформовані всі інші підрозділи МВС. Але всього цього не відбулося. Ось чому у нас рівень довіри до поліції менший, ніж був на час початку її роботи.
Були певні великі очікування, але пройшло три роки і люди бачать, що на низовому рівні нічого не змінюється. Була зроблена ставка по реформуванню зовнішньої служби, але ядро кримінальної поліції не було реформовано. І зараз в 2018 році жодної реформи в кримінальному блоці не відбулося, а сама реформа правоохоронної системи зупинилася на рівні 2016 р.
– Яка доля так званого пілотного проекту зі стартом роботи детективів?
– Це лише пілотний проект, якому – півтора роки, проте на практиці насправді він абсолютно нічого не змінив.
Що стосується ліквідації УБОЗу (Управління по боротьбі з організованою злочинністю – Ред.) та створення замість нього Департаменту аналітики і прогнозування, який теж буде боротися з організованою злочинністю, – це просто перепідпорядкування та зміна назви підрозділу. Наразі цей Департамент лише формується і говорити про результати його роботи зарано.
Про необхідність реформування кримінального блоку
– Чому ви вважаєте реформування кримінального блоку найголовнішим етапом поліцейської реформи та чи не варто було б розпочати зміни в системі МВС саме з цього?
– Тому що, по-перше, він чисельно найбільший. Якщо патрульних – 12 тисяч (зараз вже кажуть, що 15 тис.), то в кримінальному блоці (слідчих, оперативників) – майже 35 тис. І по-друге, з цим боком пов’язані найтяжчі порушення, які ми закидаємо колишній міліції.
– Що ви маєте на увазі?
– Якщо прибрати «Беркут» і злочини проти учасників мирних зібрань, а також корумповану ДАЇ, то громадяни і бізнес називають такі правопорушення, як катування, незаконні затримання, фальсифікацію доказів, корупцію за закриття/відкриття справ, звичайний шантаж, тиск на підприємців. Тому що колишній УБЕЗ (Управління по боротьбі з економічними злочинами – Ред.) – нині Департамент захисту економіки – також в складі кримінальної поліції.
– Чому нічого не змінюється, адже у нас владою оголошений курс на боротьбу з корупцією, злочинами правоохоронців, звучать постійні публічні заяви перших осіб про недопустимість, наприклад, тиску на бізнес, проведення так званих «масок-шоу»?
– По-перше, тому що в системі досі працюють старі кадри. В 2015-2016 рр. була широкомасштабна атестація. Її добре піарили, звучали красиві декларації, але за результатом – тільки 7% звільнених працівників (також 7% понизили на посадах). Це зовсім невелика цифра.
Більш того, половина зі звільнених 7% поновилася на роботі, тому що в адміністративних судах це було вкрай легко зробити через слабке законодавство (це друга причина). Ще й держава потім їм виплатила 55 мільйонів гривень з бюджету за час вимушеного прогулу.
По-третє, залишилася стара система розслідування справ. Це так звані «інституційні практики» всередині правоохоронної системи. Роками система розслідування загальних кримінальних злочинів (крадіжки, шахрайства, вбивства та ін.) працювала за принципом напрацювань позитивної динаміки розкриття (або просто збереження позитивної тенденції). Тобто побільше справ щокварталу треба було направляти в суди.
Для того, щоб це робити, бралися найпростіші найдрібніші справи, в яких достеменно було відомо, хто підозрюваний, який здебільшого визнає свою провину (до 80% загально кримінальних справ мають повне або часткове зізнання вини особи). В таких провадження розслідувати не було чого – фігурант сам все показав, приніс, здав.
– Зрозуміло, що у разі, якщо людина не визнає свою провину, вмикалися незаконні методи силовиків по отриманню доказів, «вибиванню» показів, залякуванню, фальсифікації доказів тощо. Ні для кого не секрет, що ці практики й досі існують. Але чи вдасться взагалі таке явище побороти, яким чином?
– Всім зрозуміло, що ця система потуралася завжди на найвищому політичному рівні держави. Зокрема, завжди, коли раніше відбувалися якісь резонансні вбивства, виходив глава держави й обіцяв, що все розкриємо, а через два дні, наприклад, «дніпровські терористи» в 2011 р., були піймані.
Ще в 2015 р. Аваков написав гарний пост у Фейсбуці про те, що МВС відмовиться від такої системи, мовляв, це – радянський анахронізм і його більше не існує. Був наказ міністерства №334 про статистику розкриття (наразі скасований наказом МВС №1462 від 2015 р. – Ред.). Але на практиці, якщо нової системи немає, якщо існує традиція, звісно правоохоронці продовжують так оцінювати (роботу силовиків по розкритим справам).
Нещодавно, в 2017 р., прем’єр Володимир Гройсман (ніби людина абсолютно цивільна й немає нічого спільного з МВС) на спільній колегії з Міністерством внутрішніх справ особисто пообіцяв, що домовився с головою Нацполіції, що три керівника облуправлінь, у кого виявлять найгірші показники по розкриттю, будуть звільнені. Зрозуміло, що ця система всіх при владі влаштовує.
– Як можна змінити підхід правоохоронців щодо статистики розкриття злочинів?
– Є зокрема досвід британського «кримінологічного опитування» (criminal survey) – альтернативи офіційній кримінальній статистиці. Є в Британії з іншого боку оцінка керівника свого підлеглого. Це не так, як у нас у вигляді аморфної атестації, а пишеться конкретний висновок щодо професійних результатів за рік. Потім підлеглий ознайомлюється з цим висновком, дає якісь зауваження, обговорює, і тільки після цього керівник підписує такий звіт.
– Хіба у нас з огляду на тотальний адмінресурс в органах держвлади це може запрацювати?
– В Британії існує презумпція того, що керівники – хороші і ставляться до своїх підлеглих з повагою. Це дійсно так і є. У нас, можливо, це й не могло запрацювати. Але це факт, що наразі треба шукати шляхи для вирішення проблеми якісної звітності правоохоронців (варіанти є і можуть впроваджуватися). Ніхто на жаль не хоче цього робити. В першу чергу, варто було б все ж таки ввести механізм criminal survey.
– Які системні кроки не зробив президент зі своєю «грузинською командою» при реформуванні правоохоронної системи?
– Коли прийшов президент з «грузинами», у них була одна мета – зробити таку собі візитівку реформи, з якою, до речі, й досі (керівники держави) ходять та розказують усім про «успішну патрульну поліцію».
Якби дійсно було правильно перерозподілено ресурси і дійсно визначений план, та крім патрульної поліції реформували б кримінальний блок, все було б чудово. Проте реформатори запустили патрульну поліцію і на цьому все зупинилося.
Причому у патрульної поліції є купа своїх проблем, які здебільшого пов’язані з матеріальним забезпеченням.
– Простіше кажучи, поліцейським мало платять?
– Мова йде не про розмір зарплати, а те що нарахування мають три складові – є оклад, надбавка і премія (яка становить 60% від з/п). Керівник може просто кожного місяця різати підлеглим премії, що прекрасно стимулює їх бути «тихше води, нижче трави». Така свого роду необмежна дисциплінарна влада керівника.
Про прогалини законодавства і нормативної бази
– Повертаючись до питання викривлення статистики, сьогодні чимало людей дратує погане розслідування дрібних злочинів (крадіжки, шахрайство та ін.). Слідчі зазвичай кажуть громадянам, що вони перевантажені відкритими провадженнями. В чому насправді проблема та як її можна вирішити?
– Практика роботи силовиків з очевидними справами та викривлення статистики призводить до того, що результату в розслідуванні немає. Крадіжка – добрий приклад. У нас кожного року офіційно реєструється приблизно 700 тис. злочинів, з яких 45% – крадіжки (майже 300 тис. випадків).
За некваліфіковану крадіжку верхня межа покарання – 5 років. Якщо затримують особу з кількома епізодами, то далі неважлива кількість крадіжок – дві, три чи 20 – підозрюваний все одно отримає покарання у вигляді п’яти років ув’язнення. Суддя, звісно може трохи вище вийти на термін покарання, але якщо прокурор пояснить, що фігурант допоміг слідству розкрити справу, обвинуваченому дають максимум 5 років.
– Які кроки можуть змінити цю проблематику?
– З найбільш ефективних механізмів для вирішення цієї системної проблеми – введення інституту детективів та кваліфікація дрібних злочинів як «кримінальні проступки». В Раді наразі «лежить» відповідний законопроект №7279-д для розгляду у другому читанні.
– Як в цьому законопроекті трактуються ці «кримінальні проступки»?
– Злочини невеликої тяжкості перейменовуються в кримінальні проступки і за рахунок цього для них застосовується спрощена процедура розслідування у формі дізнання. Ця процедура уже існує у главі 25 КПК України, ухваленому у 2012 році. Її тільки треба дещо допрацювати. Пропонується спрощена процедура збору доказів, дозволяється використання технічних приладів без експертиз і залучення спеціалістів і т.д.
– Можливо і самим громадянам варто бути більш активними – писати заяви в поліцію, добиватися розслідування справ про крадіжки, писати скарги на слідчих, а не бути пасивними?
– Звісно, так і треба. Водночас насправді здебільшого відбувають реальні покарання в колоніях за дрібні злочини такі, як крадіжка (так і за грабежі, тілесні ушкодження тощо) особи, які, по-перше, часто беруть на себе вину за те, що не вчиняли.
А по-друге, такі особи, як правило, належать до малозабезпечених верств населення (у них часом немає якісної юридичної допомоги, вони залякані та здебільшого їм стає байдуже, за що їх затримали та осуджують).
Звісно, «повісити» злочин можна на когось, але майно потерпілим від цього не повернеться. Дійсно, громадяни сьогодні незадоволені, що такі дрібні злочини абсолютно не розслідуються. У нас всі знають, що крадіжки телефонів, велосипедів, речей з машини чи навіть з квартири – прірва, в якій ніхто нічого не буде розслідувати. Тому згідно з одним із досліджень, 40% людей взагалі не заявляють в поліцію про крадіжки чи інші дрібні майнові злочини.
– А наскільки виправдані дії слідчих з огляду на їх високе навантаження, на яке вказують багато експертів?
– У нас слідчий з 2012 року опинився в ситуації, коли у нього в проваджені (в залежності від регіону) буває 100 справ, буває 300, а буває 500. Звісно, одночасно він їх не розслідує. Якщо брати навантаження в Європі, то там – 40-50 справ на одного слідчого. У нас же є робочий час слідчого, частину з якого він справді витрачає на розслідування насильницьких злочинів, і це, наприклад, 20% часу. Тоді як чимало часу ним витрачається на паперове оформлення дрібних майнових злочинів. Слідчі буквально «поховані» в паперовій роботі, абсолютно не виходячи з кабінету більшість свого часу.
– Чим тоді займаються сьогодні оперативні працівники?
– З «оперативниками» взагалі складна історія, тому що з 2012 року у них сильно обмежені повноваження і досі законодавець не визначив, що їм робити. Тобто у нас є конкуруючі між собою інститути оперативно-розшукової діяльності і негласних слідчих-розшукових дій в Кримінально процесуальному кодексі. Наразі оперативники, слідчі і прокурори не можуть між собою узгодити, хто чим займається, де достатньо оперативно-розшукової справи, а де час реєструвати провадження і йти до слідчого судді з клопотанням про негласні дії (прослушка, контрольна поставка тощо).
Раніше оперативник повністю сам збирав доказову базу, а слідчий лише підшивав до справи і відправляв в прокуратуру. Зараз слідчі здебільшого збирають докази, проводять ті самі обшуки, допити. Оперативників до цього залучають, і то не завжди. Йде наразі конкуренція між повноваженнями і ціла бюрократична війна.
– У чому вона проявляється?
– Часом доходить до абсурду, наприклад, для того, щоб якийсь «папірець» з елементарною слідчою дією на кшталт «сходи зі мною будь-ласка на обшук» правильно процесуально оформити, може зайняти тиждень. І це у разі, якщо силовики різних підрозділів дружать між собою. Якщо ж вони розпочали бюрократичну війну, тоді взагалі неможливо щось підписати та узгодити.
Для прикладу в країнах Західної Європи ніколи не було цього розділення на слідчого і оперативника. Воно з’явилося ще в часи СРСР.
В низці країн Європи система кримінальної юстиції була і залишається триланковою: детектив, який збирає докази; прокурор, який оцінює їх законність; та суддя, який контролює дотримання прав людини й виносить вироки.
– Як ви оцінюєте ініціативу міністра внутрішніх справ Авакова щодо законодавчого впровадження принципу в роботі поліції «підкорюйся, а потім оскаржуй»?
– Ця ініціатива з’явилася в 2017 р., коли в Дніпрі вбили двох поліцейських, і Аваков почав говорити про цю «презумпцію правоти» силовиків. Але в ст. 62 ЗУ «Про Національну поліцію» презумпція правоти поліцейських вже закріплена юридично. В пункті 2 цієї статті прописано: «Законні вимоги поліцейського є обов’язковими для виконання всіма фізичними та юридичними особами».
Однак Аваков «викрутив» це все по-іншому. Цей його гарний лозунг був вкинутий в суспільний простір, але тоді ніхто не міг зрозуміти, про що йде мова. Всі чекали якогось конкретного законопроекту, яким погрожував міністр. Відповідних законопроектів було написано аж три. Але 5 грудня 2017 р. сталася стрілянина в Княжичах. В МВС вирішили ще почекати. Потім обирали голову Нацполіції Сергія Князєва. Вирішили ще почекати. І так ця ініціатива «померла», бо не було зручного часу для її внесення у ВРУ. Зараз, коли до виборів залишилося майже нічого, його вже точно не внесуть.
Про тиск на бізнес з боку силовиків
– Не дивлячись на задекларовану владою офіційну політику «Маски-шоу стоп» (і прийняття зокрема «антимасочного» закону №7275), обшуки бізнесу тривають. Нещодавно силовики «кошмарили» велике підприємство «Мотор-Січ», «Укрзалізницю», завод «Атек» в Києві. До цього правоохоронці «приходили в гості» до ряду IT-компаній і на інші підприємства в різних секторах економіки. Чому реформа поліції не вирішила питання використання силовиків для вирішення проблеми з рейдерством за можливої співучасті представників влади? Наприклад, показовий випадок – з компанією «Житомирські ласощі», коли громадські діячі та деякі ЗМІ звинувачували копів в підіграванні одній із сторін конфлікту.
– Якщо говорити про поліцію, то раніше вона тиснула на бізнес по-повній, коли було УБЕЗ. Зокрема тому, що в його роботу залучались спецпідрозділи, зокрема УБОЗівський «Сокіл», куратором якого був керівник кримінальної міліції. Наразі після реформи у Департаменту захисту економіки нема власного спецпідрозділу. Сьогодні у поліції є один КОРД, і його вже набагато складніше залучати. Але «маски-шоу» за його участю продовжуються.
Після Майдану та впровадження реформи відбувся перерозподіл ресурсів і основний тиск на бізнес зараз здійснює податкова міліція та СБУ. Служба безпеки це робить, як правило, за рахунок економічної контррозвідки або за рахунок ст. 258-5 КК (Фінансування тероризму).
ДФС (органом розслідування якого досі є напівлегальна податкова міліція) використовує дві статті КК: ст. 205 (Фіктивне підприємництво) і ст. 212 (Ухилення від сплати податків). Тобто застосовуються три статті на весь бізнес. Оскільки тиск незаконний, то цього з головою вистачає.
– Що може це змінити з урахуванням непоборного корупційного фактору в правоохоронній системі?
– Ситуація з тиском на бізнес може кардинально змінитися, якщо у СБУ заберуть підслідність та передадуть її, наприклад, ДБР (Державне бюро розслідувань – Ред.); і треба щось робити з економічною контррозвідкою.
Варто було б повністю ліквідувати податкову міліцію. Водночас потрібно було б замість контррозвідки СБУ, податкової міліції і Департаменту захисту економіки Нацполіції створити, наприклад, Бюро фінансової безпеки. Саме запуск цього органу проштовхує наразі голова податкового комітету Верховної Ради Ніна Южаніна.
– Тож закон №7275 слабкий і його прийняття недостатньо?
– Закон реально хороший, крім однієї норми. Зокрема, він вносить зміну до ст. 284 КПК про підстави закриття кримінального провадження. Нардепи прописали таку норму, яку вже давно хотіли ввести: якщо є нескасована постанова слідчого, прокурора про закриття кримінального провадження по тому самому факту справа не може бути відкрита.
– Що це означає на практиці?
– Наприклад, якщо є якийсь злочин, відкрито провадження і ви дали хабар слідчому, він закрив справу. А далі, щоб провадження знову відкрити, треба, щоб рішення про скасування постанови прийняв суд. Це значить, якщо є реальна потерпіла сторона, вона має йти до судді і домовлятися із судом. А якщо суддя знає, що в тій справі заплачені гроші, він може нічого не скасувати. Раніше такої заборони не було, тільки якщо існує вирок суду. На практиці ввели додатковий елемент – судді і потерпілому ускладнили процедуру повторного відкриття провадження.
Власне сам закон про «маски-шоу стоп» хороший, але ніхто не задумувався, як він ще буде імплементуватися. Наприклад, є також норма про допуск адвоката на обшук. Все класно, але як раніше захисників на слідчі дії не допускали, так і зараз не допускають. Особливо, коли адвокати приїжджають після початку обшуку, які, як правило, проводяться несподівано.
В цьому законі є пряма норма щодо допуску адвоката, але вона і раніше була, просто сформульована по-іншому і не виконувалася. Викликає сумніви й норма щодо обов’язкового технічного запису ухвали суду про обшук, адже у судах, як правило, немає для цього електронних носіїв.
– Що ви маєте на увазі?
– Наприклад зараз є обов’язковим аудіо запис усіх судових засідань. Але після завершення засідань витребувати ці записи неможливо, бо вони зазвичай не здійснюються. Ми не можемо розібратися з аудіо фіксацією, а тут законодавець ввів обов’язкову відео фіксацію! А тим часом клопотань може бути десятки на один суд в день. Поки ця норма на практиці не виконується.
– Які прогалини ще існують в «антимасочному» законі, чим можуть користатися силовики та суди?
– Незрозуміла ситуація – зі списками клопотань, які треба подавати, вони тільки затягнули час (в одному суді можуть бути сотні клопотань). Можливо треба було б ввести якусь електронну чергу або надати дистанційну можливість їх направляти електронною поштою (чи за допомогою електронного документообігу). Зараз по факту є живі черги, створюються якісь незрозумілі списки, не зрозуміло, яким чином ця черга рухається.
Також є дещо дивною норма, згідно з якою під час обшуку тимчасове вилучення майна, зокрема оригіналів носіїв інформації, неможливо. Тільки зняття копій. Раніше можна було силовикам прийти в ІТ-фірму, взяти сервери і тимчасово їх вилучити. Це могло насправді паралізувати компанію назавжди. Тимчасове вилучення могло відбутися тільки за санкцією слідчих суддів, які без розбору «штампували» свої рішення та дозволяли силовикам вилучати майно.
– Тобто для вас дивною є норма про заборону вилучення, яка не дозволяє паралізувати роботу бізнесу? Поясніть будь-ласка…
– Наразі, щоб скопіювати інформацію з серверів можуть піти дні. А якщо в компанії є система, яку не розуміє слідчий (наприклад, не Windows, а інша), і він не знає, як взагалі скопіювати ці файли. На практиці – це або втрата інформації, бо її не можна скопіювати, або треба витратити багато часу на копіювання, або просто по-старому вилучають, не дивлячись на цю норму.
Повторюсь, положення непогані, але вони не виконуються. Проблему з обшуками і безпісдтавним вилученням майна міг би розв’язати належний судовий контроль, якого немає. Слідчі судді «штампують» рішення за бажанням силовиків, але це вже розмова про зовсім іншу реформу.
Дмитро Дубенський
