Проекти змін до КПК, або Всю владу – генпрокуророві Луценку
01.12.2016
За останні тижні в парламенті з’явилося щонайменше п’ять законопроектів, якими пропонується внести суттєві зміни до Кримінального процесуального кодексу України.
Суть їх зводиться до одного: максимально розширити повноваження генерального прокурора за рахунок прав НАБУ, що за законом належать до сфери повноважень директора Антикорупційного бюро.
За формою ці зміни покликані спростити притягнення корупціонерів до відповідальності. А за суттю – допоможуть генпрокуророві встановити одноосібний та ручний контроль за розслідуванням корупційних злочинів високопосадовців.
Усі законопроекти ініційовані членами однієї фракції – Блок Петра Порошенка. Їхні автори – колишні соратники генерального прокурора Юрія Луценка, який до травня-2016 керував у парламенті фракцією БПП і забезпечував збір голосівпідопічних нардепів для потрібних президенту законів.
Сьогодні генпрокурору час “збирати каміння”.
Очолюване ним відомство незабаром втратить функцію слідства – воно перейде до Державного бюро розслідувань, яке хоч і зі скрипом, та все ж створюється. За генпрокуратурою залишиться тільки процесуальне керівництво у кримінальних провадженнях, підтримання обвинувачення в суді і нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах.
Але навряд чи Юрія Луценко зі скандалом продавлювали у ГПУ, щоб він підтримував державне обвинувачення в судах.
Його завдання – зробити з генпрокуратури повністю контрольований президентом потужний правоохоронний орган, здатний тримати політичних опонентів в тонусі, а інших правоохоронців – під ковпаком.
Для цього генпрокурору потрібно “зачистити” антикорупційний сектор від неконтрольованих детективів НАБУ та утворити монополію на розслідування корупційних злочинів високопосадовців.
Без участі парламенту досягти цієї мети – неможливо.
Та колишні колеги-депутати не підвели: потрібні Луценку законопроекти почали з’являтися вже на старті нового політичного сезону.
Підслідність – “яблуко розбрату”
Так, законопроект №5212, авторства Миколи Паламарчука з БПП, стосується окремих питань визначення підслідності для забезпечення оперативності та ефективності кримінального провадження; також він пропонує зміни до Кримінального процесуального кодексу України.
У законопроекті красиво виписана мета: унеможливити прийняття службовими особами органів досудового розслідування та прокуратури необґрунтованих процесуальних рішень, та не допустити безпідставного затягування досудового розслідування.
Але суть проекту геть в іншому: змінити правила визначення підслідності так, щоб це визначав виключно генпрокурор. Тобто, кому з правоохоронних органів – НАБУ чи ГПУ/СБУ/МВС – розслідувати топ-корупціонерів.
Проектом пропонується дозволити генпрокурору у виняткових випадках – “з метою забезпечення оперативності та ефективності кримінального провадження”– доручати здійснення досудового розслідування органу, якому це правопорушення не підслідне, але який розпочав щодо нього досудове розслідування у встановленому КПК порядку.
При цьому спір про підслідність у даному випадку – не допускається (зміни до 36-ї статті КПК).
Запропоновані зміни обмежують повноваження НАБУ та наділяють генерального прокурора виключними повноваженнями щодо визначення підслідності.
Наведене повноваження внесе нечіткість та непрозорість в процес визначення підслідності, оскільки така норма, фактично, узаконить “подвійне” розслідування.
Це призведе до того, що декілька правоохоронних органів зможуть умисно розпочинати одночасне розслідування одних і тих же фактів – з метою ініціювати ручне втручання генеральним прокурором у передачу справ від одного правоохоронного органу до іншого.
На сьогоднішній день детективи НАБУ наділені правом розслідувати злочини, які віднесені до підслідності інших органів, з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, які віднесені до його підслідності. Робиться це за рішенням директора Національного антикорупційного бюро та за погодженням із прокурором Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Автор проекту пропонує внести зміни до цієї норми – частина 4 216-ї статті КПК – і надати генеральному прокурору або його в.о. право вирішувати спори про підслідність у випадку їх виникнення.
Запропонована нардепом Паламарчуком норма містить ряд корупційних ризиків. Фактично створюється поле для появи штучних спорів про підслідність у випадках наявної необхідності детективами НАБУ розслідувати інші злочини, які суміжні з підслідними їм, а також надаються надмірні та виключні повноваження генпрокурору щодо ручного та суб’єктивного визначення підслідності.
На сьогоднішній день право детективів НАБ розслідувати, у випадку необхідності, суміжні злочини – є безспірним та однозначним.
Аналогічний ризик містять запропоновані зміни до 5-ї частини 218-ї статті КПК, які надають генеральному прокурору виключні повноваження щодо вирішення спорів про підслідність у будь яких кримінальних провадженнях.
Поняття “спору про підслідність” на сьогоднішній день законодавчо не визначено, а тому “спір” може бути ініційовано штучно – у вигляді доповідної записки або рапорту відповідної посадової особи правоохоронного органу до генпрокурора. Генпрокурор зможе умисно тягнути із вирішенням спору про підслідність, і таким чином блокувати розслідування.
Аналогічні зміни пропонує у своєму законопроекті однопартієць Паламарчука –нардеп Валерій Карпунцов.
Його проект №5097 теж посягає на підслідність НАБУ тими ж методами, що й зміни від Паламарчука. Зупинятися на них окремо немає сенсу.
Генпрокурор зніматиме недоторканність?
Проект закону №5213 – теж авторства нардепа Паламарчука. Стосується він процедури отримання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України. Вносить зміни до низки чинних законодавчих актів.
Мета законопроекту – полегшити процедуру притягнення до кримінальної відповідальності народних депутатів.
У депутатів – імунітет. Аби розпочати будь-які слідчі дії щодо депутата, треба дозвіл Верховної Ради. Але отримати його вкрай важко –подання треба захищати в регламентному комітеті й тричі назбирати більшість голосів в сесійній залі – за зняття недоторканності, за затримання та за арешт народного обранця.
Чинна процедура надто складна та довготривала, хепі-енд малоймовірний. Варто згадати епопею з отриманням дозволу Ради на притягнення до кримінальної відповідальності Клюєва та Онищенка: поки парламентарі вагалися, обидва підозрюваних у тяжких корупційних злочинах втекли з країни.
Законопроектом Паламарчука пропонується спростити цей порядок, а саме:
- обмежити народного депутата у праві виїзду за кордон з моменту внесення до ВР відповідного подання про притягнення до кримінальної відповідальності;
- встановити чіткі вимоги до змісту подання;
- встановити вимоги щодо позачергового включення до порядку денного сесії ВР без голосування та позачергового розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради у строк не пізніше 7 днів з дня внесення подання (наразі строк – 7 днів з моменту висновку комітету). У разі внесення подання у період між сесіями Ради проектом пропонується розглядати таке подання на найближчому пленарному засіданні чергової сесії;
- прибрати з Регламенту суперечливі норми: права Комітету ВРУ витребувати додаткові матеріали кримінального провадження та обов’язок встановлювати законність одержання доказів, зазначених у поданні.
З одного боку – суцільний позитив.
Але на практиці цю спрощену процедуру отримання “зеленого” світла від Ради для розправи над політичними соратниками чи опонентами отримує… знов одна людина в країні.
І це – генеральний прокурор. Адже саме він вносить відповідне подання до ВР, безвідносно до того, хто вів слідство і збирав докази.
Між тим, розслідування корупційних злочинів, вчинених народними депутатами, віднесено до підслідності НАБУ, а процесуальне керівництво здійснюється антикорупційної прокуратурою (САП). Було б цілком логічним надати право внесення відповідного подання Директору НАБ та керівнику САП.
Адже під час розслідування злочину та підготовки відповідного подання надважливе значення має оперативність процесу та його таємність.
Натомість погодження подання додатково офісом ГПУ може мати наслідком витік інформації та затягування самого процесу внесення подання до Ради.
20 днів – стільки знадобилося генпрокурору Юрію Луценко, аби “погодити” текст подання щодо нардепа Онищенка, підготовлений антикорупційною прокуратурою. Поки документ гуляв між відомствами, нардеп розпродавав в Україні коней та облаштовувався у Лондоні, де згодом попросив про політичний притулок.
Отже, без паралельного вдосконалення інших норм КПК та Регламенту, впровадження цих змін не дозволить забезпечити ефективний процес притягнення нардепа до відповідальності.
Потреба у зміні цієї процедури назріла ще задовго до втечі Онищенка – влітку минулого року, коли Рада пручалася забирати імунітет у Сергія Клюєва. Тоді від нардепів БПП чомусь ніяких законопроектів не надійшло, хоча були вони вкрай потрібні. Як мінімум – зміни до норм КПК, що обмежують право слідчих та детективів на здійснення негласних слідчих дій відносно депутата до моменту надання згоди ВРУ на притягнення його до кримінальної відповідальності – друга частина 482-ї статті КПК.
Варто зазначити, що Конституція не містить заборон на здійснення саме таких заходів щодо народного депутата; ця заборона встановлена виключно нормами КПК. Існування цієї заборони явно перешкоджає розслідуванню злочину, скоєного народним депутатом.
Проведення негласних слідчих дій після надання згоди ВРУ на притягнення до відповідальності є беззмістовним, адже депутат, фактично, попереджений про можливість застосування до нього відповідних заходів.
Такого широкого імунітету не мають навіть судді.
Однак цих очевидно необхідних змін, депутат Паламарчук у свій законопроект не включив.
Пряник без батога
Іще один проект від Паламарчука – №5211 – щодо удосконалення інституту угод про визнання винуватості між прокурором та підозрюваним чи обвинувачуваним. Ним пропонується внести зміни до статті 469 КПК.
Відповідно до пояснювальної записки, проект підготовлено з метою підвищення ефективності й дієвості інституту укладення угоди про визнання винуватості – так званої угоди зі слідством.
Наразі можливість укладення угоди про визнання винуватості між прокурором та підозрюваним чи обвинувачуваним у кримінальних провадженнях щодо особливо тяжких злочинів має лише НАБУ.
Умова угоди – викриття підозрюваним чи обвинувачуваним іншої особи у вчиненні злочину, віднесеного до підслідності Бюро.
Автор проекту пропонує лише одну норму: надати аналогічне право ще не створеному Державному бюро розслідувань, а також іншим органам досудового розслідування. Щоправда, у виняткових випадках – у вчиненні особливо тяжкого злочину, віднесеного до їх підслідності, якщо інформація щодо вчинення такою особою злочину буде підтверджена доказами.
Угода зі слідством має бути одним із найефективніших способів та засобів для викриття складних корупційних злочинів. Саме з цією метою таке повноваження було надано новоствореному на абсолютно прозорих засадах Антикорупційному бюро.
Між тим, і НАБУ не може використовувати інструмент угоди достатньо ефективно. Чому? Тому що механізми заохочення ймовірних співучасників злочину до співпраці – відсутні.
Прокурори не можуть запропонувати підозрюваним у корупційних злочинах, підслідних НАБУ, більш м’яке покарання, ніж передбачено законом: ані звільнення від відбування покарання з випробовуванням, ані відшкодування в повному обсязі збитків і шкоди, завданій корупційним злочином.
Однак запровадження цих механізмів потребує внесення змін до Кримінального Кодексу, чого автор не пропонує. Хоча це дійсно б дозволило виконати задекларовану автором законопроекту мету – пришвидшення строків проведення кримінального провадження та підвищення ефективності виконання його завдань.
На практиці ініціатива Паламарчука надати право укладати угоду зі слідством у випадках не тільки особливо тяжких корупційних злочинів іншим правоохоронним органам – створить останнім можливість застосовувати цей інструмент і у випадках особливо тяжких насильницьких злочинів :проти життя, здоров′я, власності та інших.
Для органів, відповідальних за розслідування таких злочинів, відкриються нові можливості для зловживань, а для злочинців – шанс “малою кров’ю” уникнути тяжкого покарання.
Стати як НАБУ: за формою, не за суттю
№5177– проект закону авторства іншого нардепа від БПП – Валерія Карпунцова.
Зміни покликані привести законодавчі акти у відповідність до положень закону “Про внесення змін до Конституції України” (щодо правосуддя)” та забезпечити належне виконання завдань органів прокуратури у відповідності до Основного закону.
Насправді ж пропоновані зміни фактично надають необмежені повноваження генпрокурору щодо управління органами прокуратури та впливу на розслідування будь-якого кримінального провадження. У першу чергу – тих проваджень, які підслідні НАБУ.
Проект вносить зміни до 6 законів та 6 кодексів: про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), Господарського процесуального кодексу, Кримінально-виконавчого кодексу (далі – КВК), Цивільного процесуального кодексу, Кодексу адміністративного судочинства (далі – КАСУ), Кримінального процесуального кодексу (далі – КПК), законів: “Про оперативно-розшукову діяльність“, “Про Службу безпеки України“, “Про контррозвідувальну діяльність“, “Про боротьбу з тероризмом“, “Про прокуратуру“, “Про Національне антикорупційне бюро України“.
Найцікавіші зміни торкаються КПК та нових реформаторських законів “Про прокуратуру” і “Про НАБУ”.
Змінами до норм КПК прокурорам хочуть надати прямий доступ до державних реєстрів та баз даних державних органів та органів правопорядку.
Таке повноваження виглядає досить дивним. Адже прокуратура вже давно позбавлена функції загального нагляду і незабаром – із запуском роботи Держбюро розслідувань – остаточно відімре функція розслідування. А для реалізації своєї основної функції – підтримки державного обвинувачення –прокурор і так має доступ до усіх матеріалів кримінального провадження.
Залишається незрозумілим: як і для чого прокурори будуть використовувати такий доступ?..
Як і Паламарчук, Карпунцов зачіпає питання підслідності – і теж пропонує закріпити на законодавчому рівні виключне право генпрокурора вирішувати такі спори одноосібно.
У проекті №5177 Карпунцов пропонує надати право приймати рішення про припинення негласних слідчих/розшукових дій, якщо в цьому відпала необхідність, – керівникові прокуратури вищого рівня, його першому заступнику та заступнику (зміни в статтю 249 КПК).
Варто наголосити, що зараз таке рішення приймає процесуальний керівник у провадженні, а не всі підряд.
Зміни ж можуть мати наслідком втручання керівників прокуратури у розслідування. А сам генпрокурор зможе одноосібно приймати рішення про припинення негласних слідчих дій детективами НАБ.
Пропонується дозволити здійснення негласних слідчих дій також під час досудового розслідування кримінальних проступків. Наразі статтею 300 КПК це заборонено, оскільки такі дії є суттєвим обмеження конституційних та інших прав громадян.
Застосування таких заходів для розслідування незначних за своєю суспільною небезпечністю діянь може призвести до свавілля з боку правоохоронних органів.
Змінами до пункту 3 третьої частини 314-їстатті КПК пропонується позбавити суд права у підготовчому судовому засіданні приймати рішення про повернення обвинувального акту.
Це просто свято якесь для прокурорів усіх рівнів!..
У разі змін, суд не матиме права повертати прокурорам неякісні обвинувальні акти. Чи будуть, у такому разі, прокурори здійснювати повне і всебічне розслідування?
Однак найцікавіше у законопроекті Карпунцова – це пропозиція зобов’язати НАБУ інформувати ГПУ про надіслані запити про міжнародну правову допомогу (зміни до статті 551 КПК). Так ГПУ явно хоче встановити контроль за всією співпрацею НАБУ з іноземними правоохоронними органами.
Наразі є ціла низка чинних корупційних схем, пов’язаних саме з відмиванням коштів через офшорні компанії – і звичайно ж, ГПУ дуже цікаво мати повний доступ до роботи НАБУ в цій сфері.
Водночас, сьогодні саме ГПУ разом із Мін’юстом зобов’язані інформувати НАБУ довідкою про отримані або надані у рамках міжнародної правової допомоги матеріали, які стосуються фінансових та корупційних кримінальних правопорушень.
Автори проекту вважають, що не треба для НАБ показувати такі матеріали, і хочуть взагалі ліквідувати цей пункт з КПК.
Однак на цьому автори не зупиняються, а хочуть ще й змінити 17-ту статтю закону України “Про Національне антикорупційне бюро України” та позбавити НАБУ права надавати від імені України міжнародні доручення щодо проведення оперативно-розшукових та слідчих дій, а також права створювати міжнародні слідчі групи.
Окремої уваги заслуговують зміни, запропоновані до закону “Про прокуратуру”.
По-перше, пропонується надати генпрокурору право визначати перелік військових прокуратур, а також перелік та територіальну юрисдикцію місцевих прокуратур. Сьогодні такий перелік визначається додатком до закону, – тобто 226 голосами народних депутатів, а не одноосібним рішенням генпрокурора.
Також пропонується затверджувати наказом генпрокурора структуру та чисельність не лише Генеральної прокуратури України, а й регіональних та місцевих прокуратур, Національної академії прокуратури України.
Одноосібне вирішення таких питань генпрокурором без залучення навіть прокурорського самоврядування явно не сприятиме незалежності та самостійності прокурорів, які працюють в регіональних та місцевих прокуратурах.
Автор пропонує додати ще одну підставу для притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, а саме – за “допущення прокурором недоброчесної поведінки”. При цьому забувають визначити, що ж таке ця “недоброчесна” поведінка. Неважко здогадатися, як цю підставу розумітимуть та використовуватимуть на практиці.
“Новаторські” зміни торкнулися і процедури заохочення прокурорів.
Заохочення, як і стягнення, може бути інструментом впливу на поведінку прокурорів, тому порядок здійснення цих повноважень має визначатися виключно законом.
Автор законопроекту пропонує знехтувати законом – і дати генпрокурору повноваження затверджувати порядок заохочення прокурорів за сумлінне виконання службових обов’язків.
Це не обов’язково призведе до чогось поганого. Просто всі ще пам’ятають, як зовсім нещодавно 14 орлів з департаменту Кононенка-Грановського, де катували співробітників НАБУ, отримали з рук президента та генпрокурора різні заохочення: медальки, значочки, звання та премії.
Військових прокурорів зміни теж не обійшли стороною. Їм автори проекту пропонують надати права з ознаками функцій загального нагляду в умовах особливого періоду, введення надзвичайного стану або проведення антитерористичної операції.
Як військові прокурори реалізовуватимуть на практиці цю функцію, яскраво описано у кримінальному провадженні НАБУ щодо прокурора сил АТО Костянтина Кулика, якого детективи підозрюють у незаконному збагаченні.
* * *
Загалом, не дивно, що новий генеральний прокурор – професійний політик та в минулому очільник найбільшої фракції в парламенті – взявся активно переписувати під себе закони і кодекси. Він і сам потрапив в крісло генпрокурора завдяки безпрецедентному гамбіту.
Після цього Юрію Луценку все видається можливим. Особливо тепер, коли в керівництві найбільшої парламентської фракції, яка носить ім’я президента, увійшла його дружина Ірина, якій запропонував посаду свого заступникакерівник успадкованої від Юрія Луценка фракції Ігор Гринів.
З такими політичними соратниками змінювати закон, ба навіть Конституцію – не страшно.
Олена Щербан, Тетяна Пеклун
